一、全链条全方位全流程工作模式的实践经验

（一）以全链条为基础，在复议和诉讼阶段助力行政争议实质性化解

“诉源治理”是指社会个体及机构对纠纷的预防及化解所采取的各种措施、方式和方法，使潜在纠纷或已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和，并且采取联合行动所持续的过程。检察机关参与诉源治理，将化解工作延伸到争议源头，探索发扬新时代“枫桥经验”的可行方法，通过加强与司法行政机关和法院的协调配合，在争议进入检察监督环节前参与到争议化解过程中，助力社会治理体系和治理能力现代化。

1.携手司法行政机关，前端参与诉源治理。行政复议调解具有无可比拟的优势，除了方便快捷、成本低廉以外，更主要的优势乃在于调解更有利于尽早找出行政纠纷的产生症结并着重于解决争议。检察机关通过加强与咨询方式司法行政机关的信息互动，在复议阶段受邀参与调处纠纷，坚持客观公正、适度参与原则，发挥在调查核实、专业化方面的优势，推动行政争议在诉前化解。例如在办理马某不服某区交通警察大队行政处罚决定行政复议一案中，该区司法局根据与区检察院会签协作机制，邀请区检察院参与争议化解。经调查核实，该案处罚程序并无不当，马某因对公安干警的执法态度不满意而申请复议，通过开展释法说理，马某撤回复议申请，该行政争议在复议阶段得到妥善解决。

2.联手法院，推动行政争议实质性化解。其一，审前和解阶段。行政争议审前和解中心作为纠纷调解平台，以化解行政纠纷、构建和谐官民关系为目标，契合了检察机关行政争议实质性化解的工作理念。检察院可通过对接法院行政争议审前和解中心，实现法检联合推动行政争议实质解决。例如，某区检察院参与化解区执法局与某村委会土地行政处罚案时，为确保疫情期间租赁企业的正常经营，针对涉案用地符合土地规划，因未经审批受到行政处罚的情况，区检察院与区法院联合协调村委会申请补办土地审批手续。该争议的化解在促进行政执法部门行政处罚决定、法院行政裁定执行的同时，兼顾了违占建筑的扶贫用途、公益用途和疫情期间助力企业复工复产政策的落实。

其二，行政诉讼阶段。在行政诉讼阶段实质性化解矛盾，可以节约司法资源，及时回应当事人诉求，减少当事人诉累，通过与法院进行沟通，就诉讼阶段协同推动行政争议实质性化解达成一致意见。在王某诉某市自然资源和规划局行政不作为案中，区法院邀请区检察院参与行政争议化解，促使达成调解协议，王某拆除违建，行政执法局配合拆除复检，该争议得以化解。

（二）以全方位为导向，在检察监督环节深化行政争议实质性化解

进入检察监督环节的案件，所涉及的行政争议往往具有矛盾成因复杂、争议持续多年、矛盾积怨较深等特点，争议化解难度较大。因此，检察机关应通过准确界定案件类型、区分案件情况，有针对性地开展争议化解工作。

1.以行政诉讼监督为基石，破解程序空转。针对法院确有错误的生效裁判，检察机关依法提出抗诉或再审检察建议，以监督助推争议化解。如在刘某工商登记申请监督案中，刘某以股东变更申请材料虚假为由要求撤销变更股东登记或确认该登记违法。该市检察院经审查认为区法院判决驳回刘某诉讼请求系适用法律确有错误，向市法院提出抗诉后该案再审，确认该变更股东登记行为违法，行政争议得到有效化解。

对于当事人诉求合理的案件，检察机关通过多方沟通保护合法权益。如在张某、田某行政强制拆除申请监督案中，了解到当事人的真实诉求是作为承租人被拆迁安置。该市检察院经过与拆迁部门和产权单位多次沟通协调，在法律框架内保障申请人合理诉求，引导其放弃不合理要求，促成双方达成和解协议，产权单位以公房租赁价格为张某、田某提供保障性住房，从而解决诉讼背后的实体性权益问题。

对当事人诉求不合法的案件，检察机关在作出不支持监督决定的同时，加强心理疏导和释法说理，为百姓解心结、释法结。如在吕某工伤认定申请监督案中，吕某不服法院撤销其工伤认定，检察机关经审查认为法院判决并无不当，经释法说理，吕某主动撤回监督申请。同时，检察机关了解到吕某生活困难，符合司法救助条件，为其提供司法救助金。

2.以非诉执行监督为延伸，推动行政争议化解。行政非诉执行检察监督对于新时代法治政府建设具有非常重要并不可替代的作用。一方面，通过监督纠正执行机关违法。如借助裁判文书网、非诉执行智慧监督平台进行线索排查，对可能存在违法情形的案件进行调查核实，提出检察建议纠正违法情形。另一方面，引导被执行人履行义务，加强与执行实施机关协调配合，通过释法说理、公开听证、司法救助等方式引导当事人履行拆除违法建筑、恢复土地原状、缴纳罚款等义务。

（三）以全流程为抓手，在机制构建中做实行政争议实质性化解

1.建立完善行政争议多元化解机制。整合行政争议化解的资源，将检察化解与行政复议调解、审判调解有效衔接，在行政复议、审前和解、行政诉讼阶段利用各方面优势，解决“潜在之诉”“过期之诉”“遗落之诉”，形成化解行政争议的合力。

2.建立完善以听证促公正的工作机制。检察听证可以为当事人搭建平等对话、沟通交流、辨法析理的平台。如在办理某区自然资源局与某村委会非诉执行监督案时，了解到村委会因资金周转困难无力缴纳罚款。检察机关通过公开听证，促成双方达成分期支付缴纳协议，区自然资源局撤回执行申请。

3.以点带面，探索规范性文件审查机制。针对案件中发现的规范性文件违反上位法的情形，检察机关制定修改完善意见，维护政策统一。如检察机关在办案中发现的原《济南市国有土地上房屋征收和补偿办法实施细则》对享受最低套型面积补偿标准权利主体增加了户籍限制，与《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》不一致，建议制定机关对户籍限制进行合法合理性审查，并细化“享受最低面积补偿标准”的条件中“唯一一套住宅房屋”的认定标准和认定程序。制定机关最终采纳建议，对规范性文件进行了完善。

二、推进行政争议实质性化解存在的主要问题

经过探索实践，检察机关实质性化解行政争议的范围逐步明确，即可在行政复查复核、行政复议、行政审前和解、行政审判、行政执行（非诉执行）、行政检察监督全链条开展行政争议实质性化解工作。检察机关在不同的阶段承担的角色定位各有不同，在行政复查复核、行政复议、行政审前和解阶段是诉源治理的参与者和推动者，在行政审判、行政执行（非诉执行）阶段是审判程序和执行活动的监督者和争议化解的助力者，在行政检察监督阶段是行政诉讼和行政行为的监督者和国家利益、社会公共利益、人民群众合法权益的维护者。如此以来，厘清了权责界限，即在行政复查复核、行政复议、行政审前和解、行政审判阶段遵循依邀请、有限介入的原则参与争议化解，在行政执行（非诉执行）、行政检察监督阶段依申请和依职权依法化解行政争议。

但目前开展行政争议实质性化解工作还存在以下几个方面的问题：

一是对行政争议实质性化解工作的重要性认识还不够。对基层院来说，行政生效裁判监督案件案源匮乏，审判程序和执行监督规模较小，目前重点开展的非诉执行监督也会随着监督的不断深化和法院、行政机关工作的不断规范而逐渐减少甚至消失，只有行政争议实质性化解工作会长期存在，可以说行政争议实质性化解工作是做实基层行政检察工作的根和魂。各地对争议实质性化解的重视程度还有待进一步提升。

二是基层行政检察力量需进一步加强。一方面，行政检察专业人员数量少，基层院民事、行政、公益诉讼三大检察设在同一部门，而大部分基层院此部门也只有1到2名员额检察官，几乎均没有专门从事行政检察工作的人员。另一方面，行政检察人员素能有待进一步提升，作为一项新的工作任务，行政争议实质性化解对于行检人员的业务能力提出了更高的要求，特别是调查核实、释法说理、沟通协调、公开听证等工作的开展，都需要行检人员具有较高的专业素能，当前人员的业务能力无法完全满足此项工作的需求。

三是行政争议实质性化解的规范化建设需进一步加强。目前最高人民检察院（以下简称“最高检”）已经出台了《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》，对该项工作的开展范围、开展方法、化解标准、工作机制等内容进行了明确。同时最高检发布的第三十批指导性案例，为争议化解工作开展提供了一定指引。在此基础上，行政争议实质性化解工作仍需要进一步规范，特别是前端参与行政争议化解的程序、实质性化解的标准、相关案件的归档要求等，需要在具体的实践中继续探索。

三、推进行政争议实质性化解工作的对策建议

为了更好地开展行政争议实质性化解工作，针对当前存在的问题，结合工作实际提出以下建议：

一是为实现“四大检察”协调充分发展，建议顶层制度设计应明确基层院必须配备专门从事行政检察人员的要求。目前最高检已经初步明确了人员配备的具体要求，各地在具体的实践中也开始进行规划调整，需要持续跟进工作开展，逐步提升行政检察的人员专业化。

二是不断提升行政检察人员的专业素能。行政争议实质性化解工作的开展离不开高素质专业化的行政检察队伍，要重视行政检察人员业务能力的提升，多渠道提升人员素能。特别是可以探索派员到法院、司法局挂职锻炼，通过参与行政复议、行政审判工作，实现监督能力和争议化解能力的有效提升。

三是合理设定行政争议实质性化解工作的质效评价指标。目前最高检设定的反映争议化解质效的指标是行政争议化解率，行政争议化解率等于争议化解数除以行政监督案件受理数，这种算法理论上具有可操作性，但与基层工作实际不相符，不能科学客观反映项工作的质效。一方面行政监督案件受理数中包含的程序监督案件基本不存在化解事项，办理该类案件数量越多，化解率就会越低，不利于基层开展程序监督工作。另一方面争议化解数中没有前端参与诉源治理中化解数，会影响前端参与争议化解工作的积极性，也不利于做实基层行政检察工作。在今后的实践中应不断完善该项工作的评价指标，真正发挥考核指挥棒作用。

咨询方式：0797-3528823 行政复议股